Por Andrea Catenazzi *

¿Para qué sirve un plan, para qué sirve planificar? La presentación se organiza alrededor de una serie de reflexiones que intentan dar respuesta a esta pregunta inicial desde la práctica profesional y académica. En primer lugar, trataremos de deconstruir algunos lugares comunes sobre la planificación territorial y lo haremos en torno a dos normas vigentes en la provincia de Buenos Aires. En segundo lugar, compartiremos algunas experiencias del conurbano durante la cuarentena porque entendemos que nos abren nuevos interrogantes. Finalmente, plantearemos una serie de lineamientos de política orientados a ampliar la discu- sión pública sobre la finalidad del desarrollo territorial.

¿Qué entendemos por planificar? En buena medida, la planificación aporta al proceso de decisiones un conoci- miento que se sustrae tanto de la gestión cotidiana como de la dinámica política. Y entonces, ¿qué nos ofrece? En general, los planes ofrecen cierta ilusión de neutralidad, de capacidad de control del tiempo y de la incertidumbre y son portadores de un determinado orden. Solemos escuchar frases como: “las ciudades crecen de manera desordenada, lo que falta es planificación” o “hay problemas en el tránsito porque falta una planificación del transporte”. La planifica- ción, la actividad de planificar aparece en ambos ejemplos asociada tanto a la neutralidad como al control y el orden. Nosotros queremos discutir esa noción de orden o al menos plantear que esa noción no es siempre la misma ni es neutra. Aquello que es considerado problema cambia en distintos momentos, en distintos contextos y según la capacidad de incidencia de los diferentes actores. Ahora bien, si lo que está en el centro de la discusión es para qué sirve la pla- nificación territorial, nuestra respuesta se encuentra estre- chamente asociada a la capacidad de transformación de las desigualdades urbanas y no en su neutralidad o capacidad de ordenar. Dicho de otro modo, hoy está en el centro de los debates sobre el sentido y la legitimidad de las políticas territoriales su capacidad de transformación.

Nos interesa presentar un análisis crítico al modo en que se expresan las ideas de orden en la planificación urbana. En especial, porque atribuyen la noción de orden a la ciudad formal y desorden a la ciudad que denominan infor- mal o ilegal. Ese modelo de ciudad dual, a la vez, define una interpretación fragmentada y no relacionada entre esos dos tipos de ciudad. Por detrás de este planteo, es nece- sario reconocer una asignatura pendiente de las políticas territoriales en cuanto a una explicación de la desigualdad territorial que elude el carácter relacional de estos dos tipos de ciudad. Se trata de procesos que, de hecho, son invisi- bilizados.  Cuando se presentan,  por un lado, las villas y, por otro lado, los countries, lo que no estamos analizando es que hay una disputa por el suelo urbanizado que se expresa en un mercado inmobiliario segmentado, en un precio del suelo que permite que algunos accedan a la ciudad formal y que otros no puedan y, por lo tanto, sean desplazados hacia zonas inundables o en situación de riego ambiental. Nos acercamos de esta manera a un asunto que pone en cuestión la sostenibilidad social y ambiental de la dinámica de urbanización y que consideramos un debate muy poco problematizado por las políticas públicas.

¿Cómo crecen nuestras ciudades? Desde hace más de 20 años, hay tres tendencias que caracterizan el crecimiento urbano en las ciudades argentinas: la reducción de la densidad de población, la fragmentación de los espacios periurbanos y el aumento de las extensiones de la expansión urbana. Estas tendencias expresan que las ciudades crecen en superficie, pero no en población. Además, cabe señalar que estas tendencias no configuran la dinámica de creci- miento de las grandes ciudades solamente, sino también de las ciudades medias y pequeñas. Estas dinámicas, que en algún momento fueron una característica solo de las áreas metropolitanas, se han difundido en todo el proceso de urbanización de la Argentina, y contribuyen a la profundi- zación de los procesos de desigualdad territorial, que han sido poco comprendidos por las normativas de los planes urbanos y, en general, por los instrumentos de gestión terri- torial. Sin embargo, cambiar esos mecanismos resulta clave para generar mejores condiciones de acceso a un hábitat justo para toda la población.

Las dos principales  leyes de ordenamiento territorial de la provincia de Buenos Aires son la Ley de Ordenamien- to y Uso del Suelo del Decreto Ley 8912 (1977) y la Ley de Acceso Justo al Hábitat (2012). A continuación, propo- nemos desarmar la noción de orden que porta cada una de esas normas, situarlas en su propia historia de surgimiento y compartir sus formas de justificación basadas en las ideas de planificación, diagnósticos y decisiones institucionales.

Para analizar este decreto ley es ineludible comenzar por reconocer que estas intervenciones en la provincia de Buenos Aires tenían un complejo vínculo con la Ciudad de Buenos Aires, dado que le permitían deshacerse o deslo- calizar ciertas funciones que eran consideradas contami- nantes e indeseables.

Hay una publicación de esa época de Osvaldo Caccia- tore (quien gobernó de facto la Ciudad de Buenos Aires entre 1976-1982) titulada Solo los hechos, que muestra el programa de intervención urbana de la dictadura. Su suce- sor, Del Cioppo, decía “Buenos Aires no es para cualquiera sino para el que la merezca”. Esta frase dio lugar al títu- lo del libro de Oscar Oszlak Merecer la Ciudad, una obra emblemática sobre el periodo que estudia el conjunto de instrumentos e intervenciones puestos en marcha en la Ciu- dad de Buenos Aires y en el Área Metropolitana de Buenos Aires durante la dictadura cívico militar. De alguna manera, la aprobación del código de planeamiento urbano, la erra- dicación de las villas de emergencia, el descongelamiento de los alquileres y el plan de autopistas conformaron una batería de instrumentos dirigidos a “poner las cosas en su lugar”, una idea de orden que aparecía convergente con el orden que la dictadura imponía de manera violenta y abe- rrante en la sociedad.

Estas intervenciones recibieron el aval de buena parte de la comunidad de técnicos, del campo de la planificación urbana, que elogiaron esa norma porque consideraron que respondía a las ideas de planificación urbana vigentes en ese momento y que señalaban en sus diagnósticos la presen- cia de “un crecimiento urbano descontrolado, inorgánico y deteriorado”. Esas afirmaciones, presentes en la mayoría de los estudios, se complementaban con propuestas basadas en la técnica de la zonificación. Así, la manera de planificar tenía como premisa el orden, y el modo de lograrlo consis- tía en dividir la ciudad en zonas homogéneas según usos.

Un contrapunto con estas ideas e instrumentos es la Ley de Acceso Justo al Hábitat, que tiene, como parte de su contexto, la Ley de Ordenamiento Territorial que aca- bamos de presentar porque aún sigue vigente. No obstante, y de manera especial, reconocemos su origen en el accio- nar del Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Provincia Buenos Aires (FOTIVBA), inte- grado por organizaciones sociales, organizaciones barriales, ONG destinadas al hábitat, técnicos de distintos municipios y de la provincia de Buenos Aires e investigadores de las universidades nacionales. Se trata de un foro heterogéneo y diverso, muy potente en su capacidad de incidencia pública y política, que logró articular un conjunto de instrumentos en una norma y generar condiciones para su aprobación en la legislatura provincial.

Cuando analizamos este momento y lo comparamos con el anterior, se refuerzan las diferencias, porque en 2012 nos encontrábamos atravesando un período de amplia- ción de derechos, de instalación de políticas públicas con perspectiva de derechos en la que se inscribe la Ley de Acce- so Justo al Hábitat. No podemos analizar la ley aisladamente para entender sus condiciones de posibilidad.

La problematización de la  cuestión  urbana  en  esta ley no es el orden y el desorden sino la desigualdad socioterritorial. La explicación acerca de cómo  transfor- mar esa realidad  fundamentó  la  relevancia  de  regular el  funcionamiento  del   mercado   inmobiliario   y   dise- ñar políticas públicas para dar respuestas integrales y progresivas al acceso al hábitat. Por lo tanto, leer  el proceso de urbanización en  términos  duales,  formal versus informal, solo oculta  que  la  mayor  parte  de  lo que pasa en el conurbano, por lo menos en el Área Metropolitana de Buenos Aires, tiene que ver con un proceso de autoconstrucción y de  construcción  asistida que es progresiva y que se va consolidando en el tiempo. El modelo territorial al que aspira esta  norma  tiene que ver con el derecho a la ciudad y a la vivienda,  la función social de la ciudad y de la propiedad, la gestión democrática de la ciudad y la distribución equitativa de costos y beneficios del proceso de urbanización.

La  ley  tiene  tres  bloques,  uno  de  principios,   otro de directrices  y políticas,  y el más importante  tiene que ver con instrumentos de actuación. Estos últimos se diferencian de la técnica de la zonificación como el ins- trumento principal,  y  ponen  a  disposición  un  conjunto de herramientas de apoyo a las iniciativas de producción popular, dirigidas  a  fortalecer  la  capacidad  operativa para generar proyectos urbanos mediante la figura de consorcios urbanísticos u otras herramientas fiscales y extrafiscales para la  obtención  de  recursos,  la  creación de un instrumento de participación como el Consejo Provincial de Vivienda  y  Hábitat  y  los  Consejos  Locales de Vivienda y Hábitat. Estos instrumentos intentan dar herramientas que les  permitan  a  los  municipios  y  a la provincia generar e implementar estos procesos de transformación territorial.

Esta ley interpela la concepción de políticas sectoriales y centralizadas porque está pensada desde las experiencias de hábitat popular, desde las experiencias de las organiza- ciones sociales hacia la ley, no al revés. Pone en valor la integralidad de los problemas y de las respuestas, discute aun cuando persisten estas categorías de ciudad formal e informal (porque en la práctica persiste el modelo dual de aplicación del Decreto Ley 8912 para la ciudad formal y de la Ley 14.449 para la informal). La sanción de la ley es un gran logro colectivo en un proceso de lucha de largo plazo y nos anima a seguir desentrañando políticamente la vigencia de esa visión dual que esconde la lucha por el derecho a un hábitat digno.

Por último, quisiéramos colocar la trascendencia del prolongado aislamiento como resultado de la cuarentena en el conurbano bonaerense durante la pandemia porque nos interpela, más allá de la coyuntura y de la emergencia sanitaria.  Hay temas como los intercambios, la movilidad, la densidad de población que iluminaron la existencia del Área Metropolitana de Buenos Aires, que obligaron a unir la Ciudad de Buenos Aires y los municipios del conurbano bonaerense a partir de la geografía de la pandemia.

Desde el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento hicimos cuatro informes de relevamientos colaborativos con referentes de los barrios populares desde que empezó la pandemia (marzo de 2020). Los hicimos a partir de una iniciativa del Ministerio de Ciencia y Técnica a la que nos sumamos para analizar cómo estaba impactando la pandemia en los barrios populares. La discontinuidad de los ingresos laborales de los hogares fue el principal problema, muy claro y contundente, como también lo fue la dificultad para acceder a la alimentación básica, sobre todo en los primeros informes. El aumento de la violencia por cuestiones de género en el interior de los hogares y la preocupación por el acceso a los servicios de salud fueron cuestiones recurrentes. El cuarto informe lo hicimos recientemente, en lo que llamamos el conurbano en el segundo año de la pandemia y la percepción de los problemas agravados durante el aislamiento. Allí, se seña- la que la problemática central es el acceso al trabajo y se mantiene la persistencia de la violencia de género; incluso cuando se reconocen una serie de intervenciones comuni- tarias y estatales, ambos problemas se agravaron durante este segundo año.

A modo de cierre, proponemos retomar la pregunta sobre la finalidad de la planificación o, tal vez, la pregunta sea para quienes despliegan las políticas territoriales. Sobre el sentido y la legitimidad de estas acciones  hemos  esta- do debatiendo, en especial sobre la sostenibilidad social y ambiental de los procesos de urbanización que se inscri- be en los principios de justicia espacial que requiere un enfoque de género como un modo de pensar la planifica- ción y el desarrollo territorial que se impone, que nos hace ver desde esa perspectiva un conjunto de problemas que no son los que teníamos, con los que trabajábamos hasta ahora. Hay una serie de principios en disputa que nosotros acá estamos señalando, que amplían la discusión pública sobre los impactos de la pandemia y cómo esto incide en las políticas de desarrollo territorial y en las formas de hacer planificación.

*Capítulo del libro Gobernar espacios metropolitanos de Editorial Teseo