Por Joan Subirats *

Dentro de la cuestión de los espacios metropolitanos, me voy a centrar, básicamente, en los retos que hoy están presentes en la construcción de áreas metropolitanas y de gobiernos metropolitanos en todo el mundo. Es un tema cada vez más relevante e importante, lo ha sido en los últi- mos años pero diría que, a medida que la globalización y las tensiones entre globalización-territorio, globalización y ciudad han ido extendiéndose, de alguna manera se ha reforzado esta preocupación sobre el gobierno y la gobernanza de las áreas metropolitanas.

De hecho una primera hipótesis que se barajó históricamente es que la globalización ha reducido el peso de lo local, pero estamos viendo que no es así. Sí es verdad que hay un proceso de aplanamiento, por así decirlo, de las diferencias a nivel global, pero, al mismo tiempo, hay espacios que son más “puntiagudos” donde, de algún modo, se refuerza su presencia en este entorno más global. Es decir, podríamos decir que hay en simultáneo un proceso de aplanamiento y un proceso de distinción. Hay un pro- ceso de aculturación, hay muchos elementos culturales que son los mismos en todas partes del mundo, pero también hay un reforzamiento de los elementos de identidad. Inclu- so, durante la pandemia, hemos visto que, a pesar de ser un fenómeno global, las especificidades locales, territoriales siguen siendo muy significativas y no permiten tratamien- tos de carácter homogéneo. En este sentido, a pesar de que la globalización refuerza la homogeneidad, también están reforzándose los elementos de diversidad.

En ese contexto los actores de proximidad, lo local, han aumentado en significación. Cualquier ciudad o territorio, si quiere de alguna manera estar presente en lo que podríamos llamar, utilizando un símil deportivo, “las grandes ligas”, tiene que tener un nivel de significación, de escala notable para poder estar presente en ese escenario global y contar a efectos de lo que es su espacio territorial más cercano en esa dimensión global. En este sentido las megalópolis, o el otro modelo, las conurbaciones metropolitanas, que son la configuración de una “ciudad de ciudades”, están reforzando su significado, su presencia y su importancia en esa escala global. Es decir, aquí deberíamos ver cómo el factor de escala y el factor proximidad son dos elementos que juegan a favor de esa mayor significación.

A veces, cuando se trabaja con una hipótesis de escala, se difuminan los elementos de identidad diferencial: no sirve hablar de escala si no hablamos también de espacio e identidad. Muchas veces la lógica más técnica o de distribu- ción de competencias se plantea interrogantes como “¿cuál es la escala ideal para tener un hospital de referencia?” o “¿cuál es la escala sobre la cual deberíamos construir un sistema universitario?”, y esto, muchas veces, genera una lógica de carácter tecnocrático que olvida que hay factores espaciales que permiten a la gente entender que ese espacio es su espacio (un espacio de referencia) y al mismo tiempo factores vinculados a ese espacio que generan elementos de identidad. Por lo tanto, a la hora de plantear temas de gobierno y de poder, no solamente podemos referirnos a escalas, tenemos que referirnos a elementos de espacio y de identidad, una cuádruple ecuación que combine espacio, identidad, escala y poder, para entonces entender cuál es la manera de abordar estos temas, porque si solamente trabajamos con una de esas variables seguramente tendremos problemas.

Es evidente que, al lado de la escala, el otro factor significativo es el de la proximidad porque, por muy global que sea el mundo, la resolución de los problemas cotidianos que afectan a las comunidades, a las personas, difícilmente son resolubles a escala global, necesitan elementos de identidad: por mucho comercio global que haya al final los actores de distribución, de llegada tienen una dimensión local y de proximidad muy significativa, para no hablar de lo relativo al cuidado, a la educación, a la salud, que pueden tener combinaciones de carácter global pero requieren abordajes locales y de proximidad. Por lo tanto, no podemos trabajar solamente con la escala, tenemos que trabajar también con la proximidad, tenemos que entender que esos factores son procesos de mejora y de cambio que han de ser identifica- dos a la hora de hablar sobre la construcción de gobiernos y procesos de gobernanza metropolitana.

En esa combinación de escala y de capacidad de gobierno, la idea de “ciudad de ciudades” es la que más se acerca tanto a la realidad española como a la realidad euro- pea en general y a la de Argentina.  No estamos hablando de una “megalópolis” en el sentido unitario, como podría ser Ciudad de México o Berlín o incluso como, en parte, es Madrid; estamos hablando de la conurbación de Bue- nos Aires, de Santiago de Chile, de Londres, de Barcelona para identificar distintos modelos de ciudad y lo que ello implica desde el punto de vista de procesos de gobierno metropolitano.

Históricamente, tanto en el caso del Gran Londres (Greater London Council) o en el proceso de construcción del Área Metropolitana de Barcelona, observamos que esos procesos de construcción metropolitana, dependiendo de cómo se hagan, generan sensaciones de riesgo, de amenaza para otras escalas de gobierno que pueden entender que se está construyendo un “macrogobierno” que genere pro- cesos de tensión. Es decir, ese  factor  de carácter político se tiene que entender a la hora de abordar problemas que, aparentemente, son técnicos, de políticas concretas, pero que no podemos olvidar que también tienen una dimensión política significativa.

El debate sobre los gobiernos metropolitanos no ha tenido conclusiones claras. Las realidades de cada país, de cada conurbación metropolitana son distintas y no pode- mos hablar de modelos realmente consolidados que sirvan de referencia. En general, son muy pocos los gobiernos metropolitanos en sentido estricto, más bien lo que hay son procesos de gobernanza metropolitana de temas concretos. Se ha tendido más bien a buscar aquellos elementos que son compartidos y a partir de ahí, las formas de gobierno y de gestión que permitan abordar esos temas.

Entonces, un primer debate sería “jerarquía versus cooperación” o, si se quiere, “competencias versus incum- bencias”. Tradicionalmente, las administraciones públicas trabajan con principios básicos que son los de la jerarquía y competencia, es decir, de quién dependen estas competencias y quién es el “jerárquicamente superior” que tiene el poder de ejercer esas competencias y cómo se relacionan con otros poderes. Esa dimensión de jerarquía y compe- tencia acostumbra a ser conflictiva en espacios o territorios en los cuales hay una fragmentación de administraciones públicas, de gobiernos que tienen problemas comunes pero no por ello quieren dejar de mantener su propia especificidad gubernamental, administrativa o institucional.

Aquí hay una discusión: abordar los temas metropolitanos desde los problemas comunes, que sería abordarlos de abajo hacia arriba o abordarlos desde la construcción de arriba hacia abajo. Normalmente, en procesos de fragmentación (que actualmente son mayoría en todo el mundo) las lógicas han sido más bien trabajar desde la idea de en red, de abordar problemas comunes, de buscar formas de cooperación, de establecer ciertas pautas que generen confianza entre los que forman parte del conglomerado (ya que de lo contrario es difícil avanzar).

Entre los debates que existen  respecto  de este tema es muy significativo el que se refiere a abordarlo desde la política o desde las políticas: lo que se pone de relieve es que tradicionalmente, en los últimos veinte, treinta años, se ha avanzado más desde las políticas que desde la política. Ha sido más fácil construir procesos de gobernanza a partir de temas considerados claramente comunes, que además presentan dificultades para establecer fronteras claras. Por ejemplo, los problemas de movilidad necesitan un abordaje que supere las fronteras institucionales tradicionales; los temas de residuos son otro ejemplo típico porque los ele- mentos de escala son muy claros a la hora de abordar dónde se reciclan los residuos, cómo se tratan, si cada unidad tiene que hacerlo las dificultades son más grandes; los temas de utilities en relación con el agua, de distribución o tratamien- to de agua; o por ejemplo, también, lo que sería los merca- dos de abasto, de alimentación. Es decir, ejemplos concretos que se pueden encontrar fácilmente, en los cuales la cons- trucción de lógicas metropolitanas se ha basado en con- formar espacios de cooperación en las políticas y que han tenido luego efectos en la política porque se han tenido que construir unidades institucionales, administrativas, consorciales, confederales que puedan tratar ese tipo de temas.

Otro debate típico es si esos procesos de construcción requieren lógicas estrictamente de descentralización. Un buen abordaje de gobierno metropolitano precisa lógicas que al mismo tiempo sean de descentralización y recentra- lización: hay temas que claramente necesitan ser descen- tralizados, que cada unidad pueda abordarlos de manera autónoma, pero, en cambio, si se quiere avanzar en esta construcción de la confianza y de lógicas metropolitanas de gobierno, es importante también construir algunos sistemas básicos de centralización de algunos elementos. Un ejem- plo: los datos, todo lo que ayude a que los datos sean com- partidos, a que podamos saber qué ocurre con el transporte, con los residuos, con la distribución de agua, y a partir de esa construcción de datos, generar un valor añadido que se incorpore al hecho de que estamos trabajando juntos en torno a temas comunes, ello es de una gran utilidad.

El otro elemento central es la redistribución. Los gobiernos metropolitanos no pueden desconocer que los recursos, capacidades y el tipo de problemática de sus dis- tintas unidades de gobierno institucionales, en esa conurbación metropolitana, son muy distintos. Si se parte de la hipótesis de que cualquier unidad de ese gobierno metropo- litano es igual a la otra, se está ocultando que hay desigual- dades importantes en materia de problemática social, de generación de recursos desde la lógica impositiva, etc. Es decir, un gobierno metropolitano también ha de incorpo- rar un factor de centralidad que es el de la redistribución. Por lo tanto redistribución, datos y evaluación serían ele- mentos importantes para saber qué ocurre y cómo mejorar ese proceso.

La importancia y la significación de construir gobiernos metropolitanos se relaciona con el hecho de que son, sin duda, indispensables a la hora de abordar el tipo de problemas que tenemos hoy en frente. Cada vez tenemos más la sensación de que esas conurbaciones metropolita- nas tendrían que reforzar sus capacidades de gobierno pero desde lógicas que reconozcan su fragmentación interna, su diversidad, su identidad diferenciada, y que ese reconoci- miento permita construir espacios de gobierno que posibi- liten resolver mejor los problemas. Esta tensión ha estado marcada a lo largo de todas estas cuestiones.

Si hablamos de las perspectivas de futuro de la escala metropolitana, toda la literatura que existe sobre el papel de la ciudad en el escenario global pone de relieve la creciente significación de la escala metropolitana, es decir, los temas a los cuales nos enfrentamos, que son de una gran com- plejidad, con dosis de incertidumbre muy altas, no pueden ser tratados de manera eficaz y eficiente sin reconocer que necesitamos, en ciertas conurbaciones, en esos conglome- rados de “ciudad de ciudades”, procesos de construcción de gobierno metropolitano, con todas las dificultades y com- plejidades que esto acarrea.

*De libro Gobernar Espacios Metropolitanos (Editorial Teseo)